摘要
“将健康融入所有政策”是世界卫生组织倡导并写入我国健康基本法的公共健康发展战略。为使其具有实践的制度生命力，从政治、科学和行政的维度探讨和建构三重实践逻辑——健康优先、健康评价和健康协同。“将疫情防控融入所有政策”、“健康促进县（区）建设”和“医养结合下健康大部制改革”都是“将健康融入所有政策”的中国方案和经验贡献，彰显国家制度和治理体系的显著优势。随着我国迎来健康治理的机会之窗，在三重实践逻辑的指引下，从确立公共健康的危机意识，实行健康影响评价制度，形成立法、行政、司法在健康问题上的“大协同”、组建国家健康委员会、国家疾病预防控制局的“中整合”以及社区临床医疗和公共卫生的“微融合”等方面建立长效机制，推动“将健康融入所有政策”成为我国健康风险防控的治本之策。
关键词
将健康融入所有政策；实践逻辑；构造；中国；运用
年12月28日，我国健康领域的“基本法”《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》正式颁布。该法第六条规定“将健康理念融入各项政策”，既是新时期我国卫生与健康的工作方针，又是健康中国战略的实施策略，其重要性不言而喻，然而究竟如何实现“融入”却关乎到制度的生命力，因为“过于简化或理想化的制度，几乎也是一种‘无制度’的制度”。[1]“将健康理念融入各项政策”不能仅仅停留在立法和政策文本的原则性规定上，成为宣示性的愿景，而应当真正体现出被付诸于行动的治理效能。实践离不开理论的指引，探讨“将健康融入所有政策”的内涵阐释、实践逻辑以及设计符合国情的“制度细节”是建设我国健康治理长效机制的学术命题之一。新冠疫情及后疫情时代我国公共健康发展迎来“机会之窗”，作为一项健康治理能力现代化的关键性机制，“将健康融入所有政策”将成为我国健康领域社会风险治理的“治本之策”。
一、“将健康融入所有政策”的发展脉络和内涵阐释
“将健康融入所有政策”（HealthinAllPolicies,HiAP）是一项世界卫生组织在全球倡导的健康促进与发展战略，其形成大致经历了三个阶段：第一个阶段“跨部门协作”。年《阿拉木图宣言》（TheDeclarationofAlma—Ata）提出，公共卫生应从过去局限于卫生系统内部运作转向整个社会系统中的多个部门协作行动。[2]第二阶段“健康的公共政策”。年《渥太华宪章》（OttawaCharter）将健康问题上升到公共政策的高度，认为“政府各部门领导在决策前应当有意识地思考政策的实施对健康后果可能产生的影响和健康责任”，[3]从而为改善健康水平和健康公平性创造全方位的公共政策支持性环境。第三个阶段“将健康融入所有政策”。年《阿德莱德声明》(AdelaideStatementonHealthinAllPolicies)首次使用“将健康融入所有政策”的表述。[4]年《赫尔辛基宣言》(TheHelsinkiStatementonHealthinAllPolicies)正式将“将健康融入所有政策”定义为“一种以改善人群健康和健康公平为目标的公共政策制定方法，它系统地考虑这些公共政策可能带来的健康后果，寻求部门间协作，避免政策对健康造成不利影响,促进公众健康和提高健康公平”。[5]针对第一和第二阶段中存在的协作不力、机制匮乏和行动迟缓等症结，世界卫生组织在第三阶段配套发布《将健康融入所有政策的国家行动框架》（HealthinAllPoliciesFrameworkforCountryAction，以下简称《行动框架》）用于强化健康部门与其他部门在协作组织结构、协作机制以及共同行动上的管理。[6]
上述“将健康融入所有政策”在政治议程上的推进一定程度上得益于学术界关于影响健康的因素研究。个体健康的经典定义源自世界卫生组织年提出的生理、心理和社会三要素相结合的个人幸福感，[7]传统上个体健康的维护也主要依赖个人保健和医学治疗。然而随着人们对“是什么造就了个体健康”的追问不断深入，健康的社会决定因素（SocialDeterminantsofHealth,SDoH）理论逐渐浮出，[8]试图回答为什么医学技术的进步和医疗费用的增长并不能有效改善个体的健康状况。世界卫生组织的研究表明：“涵盖生活方式、生活环境、职业行为、社会网络在内的诸多‘非医疗因素’却在不同程度地影响健康习惯的形成和健康保障的获得”。[9]虽然这一理论的研究出发点是对影响个体健康因素的探讨，但是“个人对这些社会性因素能够选择的空间和潜力非常微渺，所有促进健康条件的因素都取决于集体决策，取决于社会集体分配（或再分配）资源的方式”，[10]因此在该理论的指引下，个体健康问题的解决思路不再是“头疼医头脚疼医脚”而是诉诸于调整公共政策，表现出个体健康在实现机制上的“公共性”，它与经济学视角下个体健康的“外部性”[11]一起揭示出健康不仅是个人问题，更是社会问题，从而将个体健康问题推向更广阔的解决空间，实现个体健康与公共健康在增进人类福祉的总体利益上的内在统一性，所以从这个意义上讲“将健康融入所有政策”的第一个内涵元素“健康”意指“公共健康”，是“作为社会成员的人们的集体行动，满足人们对社会环境条件的诉求，实现人人能够拥有获得健康的条件”。[12]
“将健康融入所有政策”的第二个内涵元素是“政策”，即公共政策，是政府为实现公共健康目标采取的政治行动或行为准则，表现为一系列的战略规划、法令、措施、办法等。这些政策以一定的健康价值观为基础，调整涉及健康的各种社会利益关系并对社会资源进行权威性分配。“将健康融入所有政策”是公共行政领域对传统生物医学模式向现代生物——心理——社会医学模式转变做出的有力回应，具体而言，表现为公共卫生和公共政策两大学科在实现人口健康问题上的研究范式转变：
一是公共健康的实现策略从“公共卫生干预”向“公共健康政策促进”的范式转变。传统公共卫生（publichygiene）的思想和方法“形成于欧洲和北美工业化时期，
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